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當(dāng)下，高校正日益發(fā)展為一個功能強(qiáng)大且高度多元化的社會組織。從組織結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)來看，高校真正的生產(chǎn)單位是具有學(xué)術(shù)功能的二級院系。然而，目前校院兩級的權(quán)力劃分和權(quán)責(zé)關(guān)系現(xiàn)狀是，該放的沒有放下去，該管的沒有管好；校院兩級沒有形成合力，辦學(xué)效益沒有充分發(fā)揮出來。為此，一批綜合性、研究型大學(xué)正在先行先試，探索從“校辦院”到“院辦校”，目標(biāo)均指向院系主體地位的提升。

■本報記者 秦志偉

連續(xù)三次被本科生評為“我最喜歡的老師”；所授課程獲得所在二級學(xué)院的第一個國家級一流本科課程；58歲以后，仍筆耕不輟……這位學(xué)者是南京大學(xué)歷史學(xué)院教授顏世安，今年65歲。歷史學(xué)院內(nèi)部傳言，他即將退休，南京大學(xué)不再延聘。當(dāng)該校歷史學(xué)院副教授武黎嵩證實這一消息后，為顏世安感到惋惜，也對學(xué)校的行為感到憤怒，并公開發(fā)文表達(dá)了不滿。

事件發(fā)酵后，南京大學(xué)第一時間表態(tài)將調(diào)查此事。但20余天已過，調(diào)查結(jié)果仍未可知。根據(jù)《中國科學(xué)報》記者掌握的最新消息，該校歷史學(xué)院擬以學(xué)院的名義返聘而不是繼續(xù)延聘顏世安，但同樣需要上報學(xué)校人事部門審批。

事件的焦點(diǎn)之一是，一個二級院系對延聘教授等是否擁有自主權(quán)，或者說，作為辦學(xué)實體的二級院系到底擁有哪些自主權(quán)？

“校為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，院為辦學(xué)實體”是世界一流大學(xué)普遍采用的治理模式，但在我國，不少大學(xué)內(nèi)部治理現(xiàn)狀就像中央財經(jīng)大學(xué)研究員郭德紅等人調(diào)查發(fā)現(xiàn)的那樣，“該放的沒有放下去，該管的沒有管好；校院兩級沒有形成合力，辦學(xué)效益沒有充分發(fā)揮出來”。

這樣的現(xiàn)象對于我國推進(jìn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展和全面實施“雙一流”建設(shè)極為不利。因此，學(xué)者呼吁，要尊重二級院系在高校中作為知識生產(chǎn)和人才培養(yǎng)的主體地位，特別是要明確其權(quán)與責(zé)。

“零和博弈”困境

當(dāng)下，高校正日益發(fā)展為一個功能強(qiáng)大且高度多元化的社會組織，政府與社會賦予其多重使命。從組織結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)來看，高校真正的生產(chǎn)單位是具有學(xué)術(shù)功能的二級院系，其通過學(xué)科專業(yè)建設(shè)、課程與教學(xué)實施、科研與技術(shù)轉(zhuǎn)化等環(huán)節(jié)，實際提供著社會發(fā)展所需要的智力服務(wù)。

“校院兩級管理體制改革的本質(zhì)首先意味著還原二級院系的學(xué)術(shù)本真。” 濟(jì)南大學(xué)高等教育研究院副教授張繼明告訴《中國科學(xué)報》。

據(jù)記者了解，作為特殊歷史階段產(chǎn)物的“校為辦學(xué)主體”的高校管理體制，已越來越不適應(yīng)當(dāng)今高校發(fā)展的新形勢。當(dāng)下，一批綜合性、研究型大學(xué)正在先行先試，探索從“校辦院”到“院辦校”。部分高校相繼啟動相關(guān)改革，目標(biāo)均指向院系主體地位的提升。

以上海交通大學(xué)為例。多年來，該校不斷推進(jìn)和深化“院為實體”的改革，先后經(jīng)歷以學(xué)科群整合為目的的院系調(diào)整，以支撐學(xué)校向綜合性大學(xué)轉(zhuǎn)型的“二級辦學(xué)、三級管理”的體制改革，以配合目標(biāo)管理和績效管理改革為目的的二級資源分配改革，以“結(jié)構(gòu)優(yōu)化、減權(quán)增效”為目的的校部機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)調(diào)整等。

“實踐表明，這一改革涉及面廣，難以一蹴而就，需要始終圍繞學(xué)校的中心工作和階段性發(fā)展目標(biāo)而不斷調(diào)整具體內(nèi)涵。”上海交通大學(xué)改革與發(fā)展研究室助理研究員蔡蕾告訴《中國科學(xué)報》。

她進(jìn)一步介紹，從以往“院為實體”改革經(jīng)驗來看，校院兩級管理體制改革過程往往容易陷入校院權(quán)責(zé)“零和博弈”的困境。即較多地以對立的立場討論校院之間責(zé)權(quán)利的劃分，學(xué)校行政部門希望把握可對院系進(jìn)行宏觀調(diào)控的政策和資源，學(xué)院則希望獲得盡可能多的資源和盡可能寬松的政策。

蔡蕾發(fā)現(xiàn)，改革經(jīng)常會發(fā)生事權(quán)以及事務(wù)管理基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)支配權(quán)下移，重大財權(quán)、人事權(quán)及發(fā)展事項仍集中在校級層面的現(xiàn)象。

這也就是郭德紅所說的“該放的沒有放下去，該管的沒有管好”。他向《中國科學(xué)報》介紹，這一問題實際是學(xué)校治理體系不完善、“放管服”改革不到位的具體表現(xiàn)，是制約校院兩級管理體制改革的關(guān)鍵瓶頸。

體制與文化相互強(qiáng)化

實際上，高校二級院系作為知識生產(chǎn)的主體，應(yīng)該擁有更多的自主權(quán)。“但從高校組織演變過程來看，高校權(quán)力重心具有向上漂移而基層權(quán)力式微的趨勢。”

張繼明研究發(fā)現(xiàn)，就我國大學(xué)管理體制而言，這一現(xiàn)象要追溯到我國高校從新中國成立伊始就確立的一種相反的校院權(quán)力關(guān)系，即院系完全受制于校級權(quán)力，院系缺乏基本的自主權(quán)。

在我國，近代大學(xué)學(xué)院管理制度經(jīng)歷了從誕生萌芽到曲折發(fā)展的歷程，可分為三個階段。第一階段是在西方大學(xué)管理模式的影響下，清末時期始稱“館”“齋”的學(xué)院制度開始產(chǎn)生，大學(xué)實行分科教育。到1929年國民政府時期，首次以建章立制的法律形式統(tǒng)一規(guī)定，如大學(xué)分文、理、法、農(nóng)、工商、醫(yī)各學(xué)院，大學(xué)各學(xué)院及獨(dú)立學(xué)院。

1952年起，全國高等學(xué)校院系設(shè)置的大幅調(diào)整是第二個階段，在一定時期內(nèi)，對于調(diào)控資源、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的“校辦院”體制的建立起到重要作用。第三階段是上世紀(jì)90年代以后，大規(guī)模的高校合并使原有的“校、系”兩級管理格局受到?jīng)_擊，許多高校開始進(jìn)行改革，重新設(shè)立學(xué)院。

“校院兩級管理體制改革不力，就本質(zhì)而言，是高等教育管理體制、大學(xué)管理體制未能充分尊重教育及大學(xué)的特殊規(guī)律，但在更深層次上還與我國特殊的高校文化有關(guān)。”張繼明表示。

“院系在本質(zhì)上是學(xué)術(shù)共同體，院系自治首先是學(xué)術(shù)自治。”張繼明認(rèn)為，在行政化的思維與價值取向下，學(xué)院受制并依附于行政權(quán)力，被動甚至主動接受學(xué)校的安排和控制，成為一種思維與行動的定勢。

他進(jìn)一步解釋道，在依附式的生存模式下，學(xué)院缺乏主體性和主動性，開拓意識、創(chuàng)新意識薄弱，且責(zé)任感、使命感不強(qiáng)。

明確病根，對癥下藥

事實上，每所高校都有其自身的辦學(xué)歷史、辦學(xué)特色和發(fā)展特點(diǎn)。“在啟動并推進(jìn)校院兩級管理機(jī)制改革時，需要對學(xué)校的發(fā)展歷史、現(xiàn)狀和存在的問題進(jìn)行一次全面深入的調(diào)查、分析和診斷。”在郭德紅看來，推進(jìn)校院兩級管理體制改革，需要找出校院兩級管理存在的主要問題，并將解決主要問題作為改革的著力點(diǎn)。

根據(jù)對國內(nèi)大學(xué)的調(diào)研，郭德紅等人總結(jié)了校院兩級管理體制改革的五種模式，包括以北京大學(xué)為代表的完善聘約模式，著眼于完善人事制度；以武漢大學(xué)、廈門大學(xué)等為代表的財務(wù)導(dǎo)向模式，從財務(wù)制度改革入手；以北京師范大學(xué)為代表的學(xué)科學(xué)部模式，注重強(qiáng)化學(xué)術(shù)組織；以復(fù)旦大學(xué)為代表的下放權(quán)力模式，注重優(yōu)化行政架構(gòu)；以上海交通大學(xué)為代表的目標(biāo)協(xié)議模式，將預(yù)算改革、協(xié)議授權(quán)和目標(biāo)導(dǎo)向管理相結(jié)合。

“由于各學(xué)院、各學(xué)科的具體情況千差萬別，統(tǒng)一的政策無法適用于所有的學(xué)院，應(yīng)該在政策制定中更多考慮分類指導(dǎo)。”蔡蕾說。

以上海交大為例，該校針對本校實際，在新一輪改革中更加重視制度設(shè)計，相繼推出“院系綜合預(yù)算”和“協(xié)議授權(quán)”改革舉措。通過分析學(xué)院的個性化訴求，主動幫助院系落實辦學(xué)自主權(quán)。對院系的管理模式從行政指令管理轉(zhuǎn)變?yōu)槠跫s管理，由校院雙方協(xié)商約定目標(biāo)任務(wù)、政策資源和績效管理方式等，并以協(xié)議的形式予以固化。

院系內(nèi)部治理水平是授權(quán)的基礎(chǔ)條件。為此，上海交大要求學(xué)院加強(qiáng)內(nèi)部管理制度建設(shè)，形成制度化的自律機(jī)制。

“在此過程中，圍繞資源和政策兩個關(guān)鍵點(diǎn)，促進(jìn)學(xué)院加強(qiáng)自身的組織建設(shè)，進(jìn)而實現(xiàn)從‘學(xué)校驅(qū)動’到‘學(xué)院驅(qū)動’模式的轉(zhuǎn)變。”蔡蕾說。

在中央財經(jīng)大學(xué)副研究員洪煜看來，不同模式殊途同歸，是不同學(xué)校根據(jù)自身發(fā)展水平和辦學(xué)實際，選擇最適合自己的改革路徑。不過，他同時強(qiáng)調(diào)，校院兩級管理體制改革是一項系統(tǒng)工程，雖然改革的切入點(diǎn)不同，但都不能閉于一隅，而應(yīng)該由點(diǎn)及面，推進(jìn)學(xué)校全局性變革，否則就容易出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險。

洪煜進(jìn)一步舉例，較早推進(jìn)校院兩級財務(wù)制度改革的某所高校，在改革前期有效地將辦學(xué)資源下放給學(xué)院，但在改革的后期卻出現(xiàn)人員經(jīng)費(fèi)固化導(dǎo)致新進(jìn)教師人數(shù)下降、學(xué)院之間對辦學(xué)資源的競爭加劇等問題。

實際上，不同學(xué)校的改革模式不同、改革進(jìn)展不同，也為評價改革成效時的方式與方法提出不一樣的要求。

“不能一把尺子量到底。”郭德紅建議，應(yīng)該從改革方案的系統(tǒng)性、改革舉措的有效性、改革成效的持續(xù)性、改革的風(fēng)險防控和反饋糾錯等方面入手，以寫實報告的形式開展評價。

校領(lǐng)導(dǎo)的變與不變

事實上，權(quán)力與利益格局的調(diào)整乃至重構(gòu)歷來是改革困難的根源性問題。

“從本質(zhì)上說，校院兩級管理體制改革就是校部職能管理部門與院系之間的一次權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)的再分配，要求學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者具有戰(zhàn)略和全局眼光，多為大學(xué)的整體和長遠(yuǎn)發(fā)展考慮。”郭德紅表示。

在張繼明看來，改革是秩序的重建，重建的方式與時機(jī)常常具有一定的偶然性。在他看來，從校級層面來講，富有改革家魄力、教育家情懷和政治家智慧的大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)能很好地協(xié)調(diào)政府職權(quán)和高校自主權(quán)之間的關(guān)系，進(jìn)而創(chuàng)造性地開拓基層自主創(chuàng)新辦學(xué)的空間，在頂層設(shè)計上確保制度改革的科學(xué)性、可行性，促使改革的理想轉(zhuǎn)化為制度實踐；就院系而言，負(fù)責(zé)人需要具有改革的勇氣和藝術(shù)地處理好校院關(guān)系的智慧，協(xié)調(diào)好學(xué)校干預(yù)與院系自主間的矛盾，從而在有限的權(quán)力框架內(nèi)創(chuàng)造最大化的自主空間。

不過，郭德紅強(qiáng)調(diào)，當(dāng)代大學(xué)早已不是相對與世隔絕的“象牙塔”，而是日趨居于社會發(fā)展的中心，大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)難以再依靠個人的人格魅力管理當(dāng)代大學(xué)。當(dāng)代大學(xué)管理的高度復(fù)雜性要求管理者具有高度的專業(yè)化和職業(yè)化能力。

“變化的不是當(dāng)今大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)，而是校領(lǐng)導(dǎo)對應(yīng)的崗位職責(zé)和教育環(huán)境。”他說。

高校章程應(yīng)更豐富些

在張繼明看來，無論是校院兩級管理還是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，往往難以在實踐中取得實質(zhì)性突破，“主要原因之一就是缺少法治規(guī)范而行動乏力”。他表示，高校依法治理的主要載體是大學(xué)章程。

然而，雖然部分大學(xué)章程規(guī)定了院系獨(dú)立自主運(yùn)行的權(quán)力，但這種“獨(dú)立自主運(yùn)行”并不夠具體，“不具備很好的指導(dǎo)性和操作性”。張繼明說。

例如，關(guān)于院系在人、財、物等方面的具體權(quán)力缺乏明確界定，如經(jīng)費(fèi)及收益的處置權(quán)、教師高級職稱評定權(quán)、學(xué)科與專業(yè)的規(guī)劃與調(diào)整權(quán)等；有的大學(xué)章程就院系或院系負(fù)責(zé)人的職責(zé)進(jìn)行相對具體的規(guī)定，但常用“擬訂”“建議”等表述方式，而非“決定”“確定”；院系權(quán)責(zé)如何實施、執(zhí)行，缺乏必要的程序性規(guī)定；對院系權(quán)責(zé)和學(xué)校權(quán)責(zé)之間的范疇邊界缺乏必要的厘定等。

張繼明表示，以上內(nèi)容既可作為章程內(nèi)容直接記載其中，也可在章程中進(jìn)行方向性、原則性的規(guī)定，具體實踐或操作方法可以以“章程實施細(xì)則”的形式呈現(xiàn)。

另一個更加重要的工作也是張繼明極為關(guān)注的。“在具體的辦學(xué)和實踐中，章程并沒有得到尊重，依章管理貫徹并不到位。”

他向《中國科學(xué)報》分析，一是長期以來形成的經(jīng)驗化管理、人治管理、行政化管理依據(jù)的是管理者的經(jīng)驗、意志和權(quán)力，通過發(fā)布指令等實施管理；二是章程缺乏足夠的規(guī)制效力，所以許多大學(xué)章程自制定完成和備案后就被束之高閣。

“有必要在大學(xué)章程上位法如《高等教育法》中進(jìn)一步明確大學(xué)章程的法律地位、法治效力，明確學(xué)校依章管理的法定責(zé)任；以正式立法程序通過大學(xué)章程，將大學(xué)章程納入教育行政法規(guī)序列；上級教育督導(dǎo)部門將學(xué)校章程建設(shè)、依章管理狀況作為督導(dǎo)內(nèi)容，以督導(dǎo)問責(zé)的方式促使大學(xué)章程發(fā)揮實際作用。”張繼明建議道。