《國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃資金管理辦法》解讀

為規(guī)范國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃管理，切實(shí)提高資金使用效益，近日，財(cái)政部、科技部聯(lián)合發(fā)布了《國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃資金管理辦法》（財(cái)科教〔2016〕113號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）。為了更好地貫徹和執(zhí)行《辦法》，財(cái)政部科教司、科技部資源配置與管理司對(duì)《辦法》進(jìn)行了解讀。

一、關(guān)于《辦法》制定的背景

黨的十八大以來(lái)，圍繞全面深化改革總目標(biāo)和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略要求，黨中央、國(guó)務(wù)院部署推動(dòng)了一系列重大科技體制改革舉措，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，優(yōu)化學(xué)術(shù)環(huán)境，完善中央財(cái)政科技計(jì)劃和科研項(xiàng)目資金管理，破除了一系列深層次體制機(jī)制障礙，有效激發(fā)了科技創(chuàng)新活力。

2014年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃（專(zhuān)項(xiàng)、基金等）管理改革方案》（國(guó)發(fā)〔2014〕64號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)64號(hào)文），強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，打破條塊分割，系統(tǒng)重構(gòu)科技計(jì)劃體系，轉(zhuǎn)變政府科技管理職能。其中明確提出將“973”計(jì)劃、“863”計(jì)劃、國(guó)家科技支撐計(jì)劃、國(guó)際科技合作與交流專(zhuān)項(xiàng)、產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)資金、公益性行業(yè)科研專(zhuān)項(xiàng)等中央財(cái)政科技計(jì)劃進(jìn)行整合歸并，形成國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃，集中力量解決國(guó)家重大戰(zhàn)略科技問(wèn)題。經(jīng)過(guò)2014-2016三年改革過(guò)渡期，中央財(cái)政科技計(jì)劃（專(zhuān)項(xiàng)、基金等）管理改革取得了決定性進(jìn)展。相關(guān)科技計(jì)劃整合工作已經(jīng)完成，國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃已經(jīng)啟動(dòng)實(shí)施，有必要盡快制定和完善包括資金管理辦法在內(nèi)的相關(guān)管理制度，為重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃順利實(shí)施提供更加有效的保障和支撐。

為了規(guī)范科研項(xiàng)目資金管理，2014年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕11號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)11號(hào)文）；2016年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳又印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干意見(jiàn)》），要求進(jìn)一步推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，改革和創(chuàng)新科研資金管理和使用方式，促進(jìn)形成充滿(mǎn)活力的科技管理和運(yùn)行機(jī)制，以深化改革激發(fā)廣大科研人員積極性。這兩份文件聚焦科研項(xiàng)目和資金管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)以及科研人員普遍關(guān)心的問(wèn)題，提出了一系列中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理的要求。與此同時(shí)，深化預(yù)算管理制度改革對(duì)加強(qiáng)財(cái)政資金管理和使用，不斷提出了新要求。國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃是新的中央財(cái)政科技計(jì)劃體系的重要組成部分，是中央財(cái)政科技投入的重點(diǎn)之一。根據(jù)中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理的新形勢(shì)、新要求，迫切需要出臺(tái)資金管理辦法。

二、關(guān)于制定《辦法》的總體思路和原則

制定《辦法》的總體思路是：以支持解決重大科技問(wèn)題為目標(biāo)，以“優(yōu)化資源配置、完善管理機(jī)制、提高資金效益”為重點(diǎn)，全面貫徹落實(shí)中央財(cái)政科技計(jì)劃和項(xiàng)目資金管理改革精神，力求適應(yīng)科研活動(dòng)規(guī)律、激發(fā)廣大科研人員創(chuàng)新創(chuàng)造活力，讓經(jīng)費(fèi)為人的創(chuàng)造性活動(dòng)服務(wù)，構(gòu)建充滿(mǎn)活力的科技管理和運(yùn)行機(jī)制，營(yíng)造良好的科研環(huán)境。

遵循這一思路，在制定《辦法》過(guò)程中注意把握以下原則：一是堅(jiān)持聚焦國(guó)家重大戰(zhàn)略科技任務(wù)。集中財(cái)力，突出重點(diǎn)，支持事關(guān)國(guó)計(jì)民生的重大社會(huì)公益性研究，以及事關(guān)產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力、整體自主創(chuàng)新能力和國(guó)家安全的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、前瞻性重大科學(xué)問(wèn)題研究、重大共性關(guān)鍵技術(shù)和產(chǎn)品研發(fā)、重大國(guó)際科技合作。二是堅(jiān)持遵循科研活動(dòng)規(guī)律。按照科研活動(dòng)規(guī)律和財(cái)政預(yù)算管理要求，明晰各方職責(zé)，優(yōu)化管理流程，改進(jìn)管理方式，建立科學(xué)的、有利于促進(jìn)創(chuàng)新鏈與資金鏈相互融合的資金管理模式，滿(mǎn)足重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃全鏈條一體化組織實(shí)施需要。三是堅(jiān)持“放、管、服”結(jié)合。進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán),擴(kuò)大承擔(dān)單位資金使用自主權(quán)。強(qiáng)化承擔(dān)單位法人責(zé)任，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管和服務(wù)，寓管理于服務(wù)之中,營(yíng)造良好科研環(huán)境。四是堅(jiān)持以人為本。以調(diào)動(dòng)科研人員積極性和創(chuàng)造性為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn), 加大對(duì)科研工作的績(jī)效激勵(lì)力度，調(diào)動(dòng)科研人員積極性。

三、關(guān)于《辦法》的適用范圍和主要內(nèi)容

按照中央財(cái)政科技計(jì)劃管理改革的精神，國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃實(shí)行多元化的投入機(jī)制，資金來(lái)源包括中央財(cái)政資金、地方財(cái)政資金、單位自籌資金等。其中，中央財(cái)政資金的支持方式包括前補(bǔ)助和后補(bǔ)助。《辦法》適用于中央財(cái)政安排的采用前補(bǔ)助支持方式的重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃資金。對(duì)于后補(bǔ)助支持方式，財(cái)政部、科技部已于2013年印發(fā)了《國(guó)家科技計(jì)劃及專(zhuān)項(xiàng)資金后補(bǔ)助管理規(guī)定》。下一步,兩部門(mén)將根據(jù)中央財(cái)政科技計(jì)劃管理改革進(jìn)展和實(shí)際需要，適時(shí)研究完善后補(bǔ)助支持機(jī)制。

《辦法》共8章57條，根據(jù)國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃特點(diǎn)，從預(yù)算編制到執(zhí)行、結(jié)題驗(yàn)收到監(jiān)督檢查，全過(guò)程、全方位地提出了資金管理的要求，明確了《辦法》制定的目的和依據(jù)、重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃資金支持方向、管理使用原則和適用范圍，就重點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)概預(yù)算管理、項(xiàng)目資金開(kāi)支范圍、預(yù)算編制與審批、預(yù)算執(zhí)行與調(diào)劑、財(cái)務(wù)驗(yàn)收、監(jiān)督檢查等具體內(nèi)容和流程、職責(zé)做了明確規(guī)定。

四、關(guān)于《辦法》的主要變化內(nèi)容

與原科技計(jì)劃資金管理辦法相比，《辦法》主要有以下變化：

一是建立了適應(yīng)重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃管理特點(diǎn)的概預(yù)算管理模式。國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃由若干目標(biāo)明確、邊界清晰的重點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)組成。重點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)下設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目可根據(jù)自身特點(diǎn)和需要下設(shè)課題。在重點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)層面，實(shí)行概預(yù)算管理；在項(xiàng)目層面和課題層面，實(shí)行預(yù)算管理。按照政府部門(mén)不再直接管理具體項(xiàng)目的要求，項(xiàng)目管理專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目預(yù)算管理，政府部門(mén)只核定批復(fù)重點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)概預(yù)算，不再核定批復(fù)具體項(xiàng)目預(yù)算。

二是遵循科研活動(dòng)規(guī)律，落實(shí)“放、管、服”改革。適應(yīng)科研活動(dòng)的不確定性的特點(diǎn)，《辦法》堅(jiān)持簡(jiǎn)政放權(quán)，簡(jiǎn)化預(yù)算編制，下放預(yù)算調(diào)劑權(quán)限。將會(huì)議、差旅、國(guó)際合作交流費(fèi)合并為一個(gè)科目，該科目支出預(yù)算不超過(guò)直接費(fèi)用預(yù)算10%的，不用提供編制測(cè)算依據(jù)。完善了燃料動(dòng)力費(fèi)管理要求，取消了單獨(dú)計(jì)量的限定條件。大部分直接費(fèi)用科目調(diào)劑，由課題承擔(dān)單位受理批準(zhǔn)。完成課題任務(wù)目標(biāo)并通過(guò)財(cái)務(wù)驗(yàn)收，且承擔(dān)單位信用評(píng)價(jià)好的，結(jié)余資金在財(cái)務(wù)驗(yàn)收完成后兩年內(nèi)由承擔(dān)單位統(tǒng)籌安排用于科研活動(dòng)的直接支出。同時(shí)，堅(jiān)持放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，明確了相關(guān)主體的管理責(zé)任，并要求承擔(dān)單位應(yīng)當(dāng)建立健全科研財(cái)務(wù)助理制度，為科研人員在項(xiàng)目預(yù)算編制和調(diào)劑、資金支出、財(cái)務(wù)決算和驗(yàn)收方面提供專(zhuān)業(yè)化服務(wù)。

三是突出以人為本，注重調(diào)動(dòng)廣大科研人員積極性。更加注重發(fā)揮科研項(xiàng)目資金的激勵(lì)引導(dǎo)作用，加大對(duì)科研人員的激勵(lì)力度。健全間接成本補(bǔ)償機(jī)制，提高了間接費(fèi)用的比例，直接費(fèi)用扣除設(shè)備購(gòu)置費(fèi)后的比例上限，由原來(lái)的20%、13%、10%提高到20%、15%、13%。取消了間接費(fèi)用中的績(jī)效支出比例限制。明確參與項(xiàng)目研究的研究生、博士后、訪問(wèn)學(xué)者以及項(xiàng)目聘用的研究人員、科研輔助人員，如項(xiàng)目層面聘用的財(cái)務(wù)助理等，均可開(kāi)支勞務(wù)費(fèi)。勞務(wù)費(fèi)預(yù)算據(jù)實(shí)編制，并不設(shè)比例限制。

在《辦法》制定過(guò)程中，一些單位建議制定統(tǒng)一的間接費(fèi)用管理使用細(xì)則，考慮到承擔(dān)單位的性質(zhì)和特點(diǎn)不同，間接費(fèi)用管理使用也不一，不宜“一刀切”、制定統(tǒng)一的政策標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)《若干意見(jiàn)》精神，由承擔(dān)單位切實(shí)履行法人責(zé)任，結(jié)合單位管理需要和實(shí)際情況，完善內(nèi)部控制和監(jiān)督制約機(jī)制，合理制定間接費(fèi)用管理辦法，處理好分?jǐn)傞g接成本和對(duì)科研人員激勵(lì)的關(guān)系，安排的績(jī)效支出應(yīng)與科研人員在項(xiàng)目工作中的實(shí)際貢獻(xiàn)掛鉤。

五、關(guān)于如何推動(dòng)《辦法》有效落實(shí)

《辦法》對(duì)加強(qiáng)國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃資金管理，提高資金使用效益，加強(qiáng)科技創(chuàng)新供給具有重要意義。為了推動(dòng)《辦法》盡快得到準(zhǔn)確理解和全面落實(shí)，相關(guān)部門(mén)、項(xiàng)目承擔(dān)單位需要共同做好以下工作：

一是強(qiáng)化責(zé)任，狠抓落實(shí)。為了確保政策落實(shí)到位，《辦法》明確了各方管理職責(zé)。財(cái)政部、科技部負(fù)責(zé)研究制定重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃資金管理制度，組織重點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)概算編制和評(píng)估，組織開(kāi)展對(duì)重點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)資金的監(jiān)督檢查；相關(guān)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)督促所屬承擔(dān)單位加強(qiáng)內(nèi)控制度和監(jiān)督制約機(jī)制建設(shè)、落實(shí)重點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目資金管理責(zé)任；專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)是重點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)資金管理和監(jiān)督的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)組織重點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)、評(píng)估、下達(dá)和項(xiàng)目財(cái)務(wù)驗(yàn)收，組織開(kāi)展對(duì)項(xiàng)目資金的監(jiān)督檢查；承擔(dān)單位是項(xiàng)目資金管理使用的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金的日常管理和監(jiān)督。相關(guān)方面應(yīng)按照《辦法》要求，履職盡責(zé)，規(guī)范重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃資金管理。

二是組織宣傳和培訓(xùn)。財(cái)政部、科技部將組織開(kāi)展宣傳培訓(xùn)，指導(dǎo)各有關(guān)部門(mén)和單位開(kāi)展學(xué)習(xí)，全面提高對(duì)《辦法》的認(rèn)識(shí)和理解，為政策執(zhí)行到位提供保障，同時(shí)兩部門(mén)將密切關(guān)注《辦法》發(fā)布后各方反應(yīng)，認(rèn)真研究處理實(shí)施過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的新問(wèn)題和新情況。相關(guān)部門(mén)（單位）也應(yīng)加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，確保科研人員、科研管理人員、財(cái)務(wù)人員、科研財(cái)務(wù)助理對(duì)《辦法》理解到位。

三是加強(qiáng)監(jiān)督和指導(dǎo)。科技部、財(cái)政部將通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)檢查、專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)、年度報(bào)告分析、舉報(bào)核查、績(jī)效評(píng)價(jià)等方式，對(duì)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目承擔(dān)單位貫徹落實(shí)《辦法》情況進(jìn)行監(jiān)督檢查或抽查。相關(guān)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)督促所屬承擔(dān)單位加強(qiáng)內(nèi)控制度和監(jiān)督制約機(jī)制建設(shè)、落實(shí)資金管理責(zé)任。專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織開(kāi)展對(duì)重點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)資金的管理和監(jiān)督。承擔(dān)單位應(yīng)當(dāng)完善內(nèi)部控制和監(jiān)督制約機(jī)制，建立常態(tài)化的自查自糾機(jī)制，保證項(xiàng)目資金安全。