“雙創”熱潮下，國家與地方政府的“政策與服務競賽”如火如荼。

　　公開消息顯示，到目前為止，國務院有關部門和地方政府針對“大眾創業、萬眾創新”的政策措施已超過2000條。簡政放權、稅費優惠、便捷融資、人才培養、“一對一”服務甚至“零成本創業”，等等，各地扶持創業創新的范圍不斷拓寬，力度競相加大。

　　“毫無疑問，現在是創業的最好時機。”不少受訪創業者告訴《財經國家周刊》記者，這些政策措施很大程度上切實解決了其面臨的資金需求、市場信息、公共服務等困難。

　　但踏潮逐浪之際，缺乏經驗，難免也會嗆水。

　　《財經國家周刊》記者在天津、安徽、山東、江蘇等省調研過程中發現，一些地方的政策支持還不夠成熟，例如，盲目擴建孵化器等創業載體，缺乏對地方產業、經濟的精準定位；部分地區資金扶持、銀行貸款等政策操作性不強，加之推廣力度不夠，落實打折；服務比較單一，難以滿足多行業、各層次創業者的需求；政出多門，難以形成合力，等等。

　　中國科技體制改革研究會會長張景安認為，政府服務部門要根據創業者要求、把握創業創新規律，不斷優化服務，少走彎路。

　　眾創空間泡沫化

　　當越來越多的人將創業視為夢想，服務創業的孵化器、創客咖啡、創業大廈等便如雨后春筍般拔地而起，遍布城市街頭、開發區、產業園和高校。

　　僅從科技類孵化器來看，根據科技部年初公布的數據，2014年全國科技類企業孵化器已超過1600家，在孵企業8萬余家，就業人數175萬。受經濟發展和科教水平影響，這類孵化器在各地分布并不均衡，主要集中在經濟和科技資源較為豐富的東部地區。其中，江蘇省數量最多，有553家，在孵企業超過3萬家。安徽省有90多家，陜西省有50多家。

　　而且，隨著創業環境日趨成熟，再加上風投的引入和地產的開發等，民營孵化器漸漸與“國家隊”孵化器平分秋色，形成了政府主導型、合作運營型、市場主導型等多種開發運營模式。以江蘇省為例，在已建成的孵化器中，政府辦的有801家，企業辦的有815家，社會辦的有181家。

　　提供創業場地是各類孵化器最基本的功能。《財經國家周刊》記者梳理各地情況發現，大部分地區通過盤活閑置資源、整合利用現有資源，建立創業苗圃、創業孵化基地和創業園區，免費、低價或通過房租補貼等方式提供給創業者，讓其實現低成本創業。

　　例如，安徽省今年7月份印發《“創業江淮”行動計劃（2015—2017年）》，將實施八大工程，排在第三位的便是“創業筑巢工程”。

　　在租金上，這些孵化器大多對創業者入駐提供相當大的優惠。以山東省濟南市為例，畢業五年內濟南戶籍的高校畢業生、碩士以上高端人才、留學回國人員創辦的企業，享受第一年100%、第二年70%、第三年50%的房租減免，其他入駐企業享受第一年100%、第二年60%、第三年40%的減免。

　　除提供低成本場地之外，各類孵化器的功能正在不斷健全，核心便是圍繞創業者的需求提供全方位的服務。

　　“我們會有專門的團隊與創業者共同評判項目，分析行業的背景、發展態勢和潛在風險。在普惠的政策下，對每個項目我們的服務是個性化的。”江蘇鎮江科技新城管委會主任楊菊蘭告訴《財經國家周刊》記者。

　　孵化器快速增加形成了創業者和小微企業的集聚效應，但隨著數量不斷增多，各類孵化器本身也在經歷市場的考驗。《財經國家周刊》記者調研了解到，一些孵化器由于選址不合理、定位不清晰、服務不到位、配套設施不健全等原因，入駐的項目非常少，孵化出園企業更是寥寥無幾，造成了資源浪費。

　　“低成本、便利化、全要素、開放式是所有眾創空間要遵循的基本要求。”江蘇省科技廳廳長王秦表示，不反對各地搞孵化器，但不能搞成新一輪基礎設施建設，鼓勵利用存量如對廢棄廠房進行改造。而且，眾創空間要獲得政府扶持是有門檻有要求的。

　　張景安則強調，創業孵化基地、園區單靠行政力量很難做好，要遵循市場規律并充分考慮創業者需求。

　　國家層面近日對眾創空間下一步的發展提出了系統指引。科技部發布的《發展眾創空間工作指引》明確，眾創空間需具備集聚創新創業者、提供技術創新服務、強化創業融資服務、開展創業教育培訓、建立創業導師隊伍、集成落實創業政策等八大服務功能。

　　融資政策落地難

　　融資困難依然是創業者們反映最多的問題。

　　《財經國家周刊》記者了解到，大多數地區都已設立不同規模的創業基金，助力創業創新。例如，山東省從2014年到2018年，每年安排10億元的資金，用于扶持小微企業發展，給予小微擔保貸款貼息以及促進創業孵化基地和創業園區建設等。

　　“我們拿出真金白銀支持創業創新。”合肥市市長張慶軍告訴《財經國家周刊》記者，未來3年，合肥將投入財政資金100億元以上，撬動社會投資400億元以上；設立各類基金15支以上，總規模60億元以上；增加120億元擔保信貸資金，“通過政策集成和疊加，讓廣大創客行穩致遠”。

　　為確保資金用在“刀刃”上，《合肥市政府投資引導基金管理辦法》明確規定，投資于在合肥登記注冊的中小企業的金額不得低于全部投資額的50%，其中，初創期企業的投資比例不得低于30%。

　　除“真金白銀”的扶持外，拓寬融資渠道也是各地政策中的常見項。以安徽省《“創業江淮”行動計劃（2015—2017年）》為例，該文件推出“融資暢通工程”，主要通過落實創業擔保貸款及財政貼息政策、降低反擔保門檻、提高對貸款不良率的容忍度以及新建創業引導資金池等措施提高重點群體和困難人員創業金融服務可獲得性。

　　即便如此，不少“給力”的政策卻出現“落地難”的窘境。“目前很多政策，比如政府補貼、貼息貸款，推廣并不到位，很多人都不知道。”濟南幫管家房屋托管公司總經理張保松表示。

　　對于有些創業者來說，由于申請程序繁雜、門檻高，這些政策雖“看得見，但摸不著”。例如，山東中天水土資源生態開發建設有限公司總經理卜凡敏指出，貸款需要有固定資產、房產等抵押，門檻對于輕資產科技公司來說較高，一直沒有申請成功。

　　“小微企業融資所以難以獲得銀行貸款，主要是‘三缺’：缺經營信息、缺與銀行信貸機構合作的經歷、缺抵押資產。”工業和信息化部中小企業局副巡視員韋向群認為，融資擔保機構可以增加小微企業的信用，一定程度上能夠保障貸款償還。

　　但小微企業獲得融資擔保同樣不易。韋向群分析，一是我國小微企業融資擔保業務規模比較小，到2014年底為中小微企業提供的擔保貸款余額只有1.28萬億元；二是擔保機構本身實力有限，平均每個擔保機構的資本大概1.17億元；三是小微企業貸款風險比較高，但風險承擔機制并未建立。

　　今年8月份，國務院印發《關于促進融資擔保行業加快發展的意見》，系統規劃了通過促進融資擔保行業加快發展，希望把更多金融“活水”引向小微企業。對于如何更好地落實前期出臺的融資政策，仍需要各地方政府繼續開動腦筋。

　　服務缺乏針對性

　　除了場地和資金支持，服務也是各地政府“比拼”的重要項目。

　　在安徽馬鞍山，百助網絡科技有限公司負責人程磊告訴《財經國家周刊》記者，馬鞍市花山區政府為幫助包括百助在內的互聯網創業者提升企業知名度、進一步對接外部資源，已協助百助牽頭舉辦兩屆互聯網大會，將騰訊、阿里、百度、奇虎360等多家知名企業請到當地。

　　在山東濟南的大學生創業孵化中心，一樓大廳設有創業指導、政策咨詢、人事代理、法律服務、小額貸款和入駐申請8個服務窗口，入駐企業可享受“一條龍”服務。該中心還引進了法律咨詢、人力資源代理和財稅代理的企業提供專業服務。

　　在江蘇鎮江科技新城，江蘇艾科半導體有限公司董事長王剛說，創業之初選擇晶圓測試這一細分領域，與當時鎮江市政府對整個集成電路產業鏈的布局以及該市未來產業發展的定位密不可分。

　　不少地方展現服務意識和特色的同時，相對于全社會范圍內的創業創新熱潮，服務單一、缺乏針對性和專業性的問題也不可忽視。

　　《財經國家周刊》記者在調研中了解到，部分地區公共創業服務體系主要提供創業指導、基礎設施、孵化場地、優惠政策等初創期服務，但提升創業能力等深度服務還處于探索階段，而幫助企業進一步拓展市場、融資、延長產品價值鏈等專業性服務更顯稀缺。

　　張景安認為，目前的創業門類齊全，水平參差不齊。根據記者對安徽、山東、江蘇三省126名創客代表所屬行業的梳理，互聯網領域的創業至少有24家，新能源、新材料領域有22家，智能制造、機器人領域有7家，醫療、生物技術領域有11家，傳統的制造業、農業、生活服務業等領域有超過28家，文化創意、環保等領域的創業也占一定比例。

　　“這需要政府提供差異化、多層次的服務，而專業領域的事情要交給專業的人來做。”張景安指出，尤其是高新技術領域的創業，有了“七通一平”還不夠，在企業管理、融資需求、財務、技術調整等方面政府要有超前服務的意識。

　　馬鞍山的做法是，成立融資、用地、人力資源、技術研發、“兩化”融合、市場開拓、財稅、法律等8個專業顧問團與有專項服務需求的企業對接。

　　對于財政資金并不充裕的地區，“應該扶持民間的平臺，同時還要創新服務方式。”鎮江市副市長蔣建明表示。據了解，鎮江市在小微企業科技保險方面，改變了單純補貼的模式，而是通過將政府所需的保險業務作為激勵方式，吸引保險公司為小微企業提供服務。“不花錢把事情辦成，政府創新的空間很大。”

　　政出多門需合力

　　對于扶持政策，實現“一站式”申請是眾多創業者的心聲。

　　各部門積極扶持青年創業，有利于在全社會營造重視創業、支持創業的氛圍。但是，“創業創新涉及多個部門，會出現一些事務處理時間過長的情況，形成政策‘玻璃門’或‘彈簧門’。”“農夢成真”中國城鄉交流平臺負責人袁偉提出。

　　還有不少創業者告訴記者，目前的創業扶持政策可以說是“浩如煙海”，但沒有統一的出口，這導致兩個問題：一是創業者不清楚自己到底能享受什么政策；二是在申請過程中浪費過多精力。當一些創業者問及“享受了哪些政策”時，都直言“不清楚、不了解，也不想花太多時間去申請。”

　　某地人社部門工作人員告訴記者，她經常遇到創業者“找錯廟門”的情況。比如對于進駐創業園區的項目，創業補貼由人社部門審核發放；創業融資得向社區就業社保服務站提出申請，并向經辦金融機構申請小額擔保貸款，再由財政部門貼息；資本認繳登記、出資方式等優惠政策要問工商；稅收優惠政策又要問稅務。“政策多，涵蓋部門廣，創業者搞不清楚情況很正常。”

　　《財經國家周刊》記者了解到，在很多市級政府層面，往往有10多個部門都負責“雙創”相關的工作，縱向上還有國家、省、市、區縣乃至街道社區等各個層級。針對不同行業的創業，主要負責的部門也不同。涉及的管理部門多，如果沒有形成合力，很難將各項優惠政策落到實處。

　　還有創業者表示，在有些地方的政策中，針對某項政策具體負責落實的部門也不明晰，“有關部門”的提法讓他們很是“迷茫”。

　　“從我們政策制定的最先一公里到政策落地的最后一公里，都存在一定問題，乃至中間環節的中梗阻也影響了政策的效果。”人社部就業促進司副司長王文鐸對《財經國家周刊》記者說。

　　而且，由于政出多門，一些地方還出現了重復申請補貼的現象，但在沒有建立統一項目庫之前難以核查。

　　對此，為推進服務雙創的多部門之間信息共享和工作聯動，國務院今年6月印發的《關于大力推進大眾創業萬眾創新若干政策措施的意見》中要求，“建立部門之間、部門與地方之間政策協調聯動機制，形成強大合力。”

　　據悉，江蘇鎮江、常州、連云港、安徽合肥等地已建成或正在籌備建立推進大眾創新創業聯席會議機制。鎮江市政府辦公室副主任張軍介紹，鎮江市政府正在搭建“1+4+x+y”中小企業網上服務中心，其中，1是在市經信委設總平臺，4是鎮江市轄區，x是所有為企業服務的政府部門，y是諸如律師事務所、會計師事務所、檢驗檢測機構等社會中介機構。

　　此外，公開消息顯示，成都、淮安等地已在政務服務中心設立專門的創業服務窗口，安排人社、工商、稅務等部門工作人員現場辦公，為創業者提供一站式服務，提高辦事效率。安徽省《“創業江淮”行動計劃（2015—2017年）》也要求，建設安徽創業服務門戶網站及移動客戶端，集中發布各部門創業扶持政策，并聯各地各部門創業服務經辦入口。

　　有專家建議，可以將各部門出臺的各項創業扶持政策直接打包，執行權下放至創業園區、眾創空間等孵化平臺，讓孵化平臺作為各項政策的實施主體，相關部門通過不定期抽查和績效考核做好監督。

　　創業大賽走過場

　　雙創熱潮下，政府部門、企業、社會組織、孵化器、文化傳播公司等各方組織的創新創業大賽“你方唱罷我登場”，不少地方出臺的文件中都提到，“創新創業大賽對于搭建政、產、學、研、金合作創新平臺，激發創新創業活力具有重要作用。”

　　青年創業者李占江及其團隊曾多次參加創業大賽，在他看來，某種程度上贏得比賽提升了其個人和公司的信譽，為貸款融資提供了保障。

　　但目前一些創業大賽的問題是，不僅數量眾多，而且水平參差不齊，這讓不少創業者成為了純粹的“跑賽者”。

　　南京一家眾創空間的大學生創客告訴記者，自己最近很忙，半個月內有3場大賽要參加，時間都花在準備比賽上了，沒有時間靜下心來做項目。而有些一同參賽的創客直接告訴他，自己參加各種創業大賽的目的，就是為了拿投資。

　　《財經國家周刊》記者在調研中發現，一些地方和機構為了爭搶優秀的創業者和項目，也競相抬高各種獎勵和扶持政策，甚至相互攀比、惡性競爭。浮躁之下，真正對于項目本身、創業者本身的指導和跟進相對不足。有些人干脆專門通過參賽來獲取獎金、投資等利益，拿到錢就走的情況時有發生。

　　“創業大賽除了營造‘雙創’氛圍、幫創業者找到投資外，更主要的是一個競爭、展示的平臺，讓創業者通過討論、學習、研究等不斷優化完善自己的項目，實現互動創新。”張景安認為，主辦方應該在每一次大賽之后認真總結，對于需要支持、需要改進的項目后續服務都要跟上，“虎頭蛇尾的話，就白賽了”。

　　為避免出現為比賽資金而創業的情況，鎮江市人社局副局長孫沛然說，鎮江的做法是，將“創富鎮江”等創業大賽的獎金分成兩部分，一是按照比賽結果直接發放的獎金，數額萬元左右；二是項目落戶獎勵，這才是獎金的“大頭”。在大賽期間，主辦方會組織創業者到開發區、創業園區參觀了解園區情況并考量自己的項目是否適合落地，產業園招商人員也會到大賽現場評估項目。

　　保障機制待健全

　　對于推動創業創新而言，一個寬容失敗的制度和后續就業保障政策不可或缺。但《財經國家周刊》記者梳理政策發現，對于政府參與的創投基金一旦出現投資失誤、創業者創業不成功后續該怎么辦，各地的政策鮮有提及。

　　“如果不把政府參與的創投基金的束縛解開，所謂政府引導投資將只能停留在文件上。”南京市科委副主任黃榕介紹，為服務創新創業，南京市江寧區政府2012年成立南京江寧科技創業投資集團，但在運作中發現，政府投資成立的科創投集團需遵守“國有資產保值增值”的規定，這與創投本身的風險性相矛盾。

　　有專家表示，不少地方創投引導基金更多的還是“跟投”，并未發揮引導和撬動社會資本的作用。

　　黃榕指出，一個可行的方法是，建立明晰嚴格的項目考察、隊伍考察機制，科創投按照規定來做的話，即便投資失敗也不會追責，即“盡職免責”。

　　作為全國小微企業創業創新基地示范城市，合肥已有嘗試。“宏觀安排上，我們將政府主導的天使投資基金的風險容忍度由10%提高到20%，下一步將提高到30%，對個案則建立盡職免責機制。”張慶軍告訴記者。

　　另外，根據公益組織中國青年創業國際計劃（YBC）的統計，我國青年首次創業的成功率不足10%。而濟南市政府提供的材料顯示，該市初創企業“已顯現生存周期短、存活率低等問題”。

　　相較于讓創業者們“看花了眼”的扶持政策來說，不少地方對于創業失敗后的保障政策、再教育、二次創業、再就業方面的舉措并不充分。

　　張慶軍指出，對于創業受挫的創業者，政府一方面要提供就業保障、完善就業介紹機制，并鼓勵其在平凡的崗位上二次創業；另一方面，還需建立社會保障兜底機制，確保其過渡期生活無憂。

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