標準統一、程序規范、公開透明、高效便捷的引才法治環境是引進外國人才的關鍵。環視全球，西方發達國家都是通過建立健全技術移民法律法規，確保了引進國際人才的規范化和普遍化。

　　十幾年來，我國引進外國人才的法治建設雖然取得了一些進展，但總體來說進展不大，法治建設的滯后成為阻礙外國人才引進工作進一步發展的瓶頸。按照中央“四個全面”的戰略布局，必須按照法治中國的建設藍圖，加快外國人才引進的法治建設。

　　明確引進主體

　　引進外國人才涉及兩類法律主體：一類是政府主體，一類是市場主體。

　　從引進外國人才的政府主體看，外國人才引進包括工作許可、簽證、出入境、停居留、工作條件、生活待遇、子女教育、科研項目申請等方面，引進外國人才的政府主體涉及組織、人社、外交、公安、僑務、教育、科技、統戰、外專等不同部門，這些政府部門之間、政府部門內部存在著職責交叉，同一項職責存在多個行為主體。以外國人才的工作許可為例，既有外國專家局簽發的外國專家來華工作許可、人社部門簽發的外國人在中國就業許可，又有文化部簽發的臨時營業演出許可證、中國海洋石油總公司簽發的外國人在中華人民共和國從事海上石油作業工作準證。另外，人社部門簽發的回國（來華）專家證和各地方政府簽發的人才工作居住證，在某種程度上也起到工作許可的作用。

　　在外國人才引進中，政府是一個重要的行為主體，但不是唯一的主體。實際上，外國人才引進需要政府、市場兩方面行為主體的共同參與，積極推動，單靠政府主體的力量是遠遠不夠的。從引進外國人才的市場主體看，包括用人單位、外國人才和中介機構，其中中介機構既包括企業性質的各種外國人才服務公司，又包括社會團體性質的行業協會、學會、研究會等。

　　在當前外國人才引進中，用人單位、中介機構甚至外國人才的主體地位沒有得到充分的尊重。政府部門及其所屬事業單位掌握大量人才引進項目，提供相應政府服務，同時制定相關的人才引進政策、標準和規則，它們或顯性或隱性地有利于政府主體，對市場主體形成不公，嚴重制約其積極性的發揮。

　　從引進外國人才的政府主體與市場主體之關系看，政府主體處于強勢地位，市場主體處于弱勢地位；在政府主體內部，由于職責交叉，即使建立了強有力的協調機制，政府的合力作用也依然沒有充分發揮。因此，我們必須從引進外國人才法治建設的高度，合理劃分行為主體，調整政府主體的權力和利益格局，明確每一行為主體的職責，將相同或相似的職責整合起來，由同一行為主體承擔，使各政府主體各司其職，各負其責，充分發揮政府主體的整體合力；同時，通過明確政府主體及其職責，確定用人單位、外國人才和中介機構的市場主體地位，調動其積極性，使市場在外國人才的配置中起決定性作用。

　　規范引才行為

　　在外國人才引進中，政府主體設立各種引才項目，直接從事引才工作，并將其列入政府工作考核目標。在此背景下，各地各部門不惜出臺重磅政策，給予特殊待遇，競爭異常激烈。一些外國人才多頭聯系、待價而沽，各地競相抬高政策優惠幅度，造成地區之間的惡性競爭。

　　在外國人才引進中，政府主體除了實施引才項目外，還提供工作許可、簽證、出入境、停居留、工作條件、項目申請、住房、子女教育、配偶安置、社會保障等服務。在這些服務中，哪些是政府應該提供的公共服務，哪些是市場提供的市場服務，目前并沒有明確的區分，更沒有統一的標準。政府服務項目的多少取決于地方公共財政實力，一些有條件的地方政府甚至提出要提供周到、體貼的“保姆式”服務。

　　由于在外國人才引進中公共服務與市場服務的邊界不清，中介機構提供市場服務的積極性不高，市場主體參與不足，中介服務機構匱乏，專業化程度不高，政府與市場之間未能實現優勢互補。此外，由于政府主體對用人單位的需求了解不夠，通過政府項目引進的外國人才，難以真正滿足用人單位的需求；政府主體的過度服務抑制了市場服務的發展，難以激發中介機構提供市場服務的積極性；用人單位難以通過政府項目引進所需人才，也難以通過市場有效配置外國人才，抑制了用人單位的積極性。外國人才難以通過政府項目獲得需求信息，也難以通過市場獲得有效信息，大多通過熟人、校友渠道以及用人單位的直接招聘實現與用人單位的結合。

　　從引進外國人才的主體行為看，政府主體依然處于強勢地位，市場主體處于弱勢地位；政府主體依賴政策制定優勢和公共財政資源，將自己的行為集中在具體引才項目和具體服務上，形成政府主體行為的錯位和越位，同時，忽視了對市場的引導和監管，又造成了政府主體行為的缺位。

　　因此，必須規范政府主體在引進外國人才中的各種行為，制定公開、明確、可操作的政府行為規范，使其法無授權不可為；同時，通過建立公開、透明、平等的市場規則，激發各類市場主體的積極性，使市場在外國人才引進中起決定性作用，通過政府的有效監管約束各類市場主體行為，使其法無禁止即可為。

　　推進法治化建設

　　外國人才引進的法治化建設必須進行頂層設計，要建立法律、行政法規、部門規章等不同層面的法規體系，同時這個法規體系還要具備根據時代需要及時進行修改和完善的空間。

　　首先要盡快啟動外國人才引進的人大立法進程。國外技術移民并沒有獨立的法案，相關法律規定一般都體現在移民法中。我國并不是移民國家，還沒有移民法，更沒有技術移民法。雖然2003年《中共中央國務院關于進一步加強人才工作的決定》提出抓緊制定技術移民法，至今還沒有任何進展，說明短期內還難以取得社會共識。考慮到我國已有相對完善的引進外國專家的政策體系，并建立了專門的政府機構，可以以引進外國專家為基礎啟動人大立法，并將該法命名為《引進國外智力法》。

　　其次要盡快出臺引進外國人才的相關行政法規。一方面要結合已有的行政法規，在其基礎上增加引進外國人才的相關條款，當前要盡快修訂《外國人在中國永久居留管理條例》，設立人才永久居留類別，制定人才類永久居留標準和待遇條款。另一方面是制定新的行政法規，當前迫切需要研究起草《外國人在中國工作管理條例》，按照“服務高端、管理中端、限制低端”的總體原則，起草相關條款。

　　第三要抓緊出臺引進外國人才的實施細則和辦法。多年來，引進外國人才的相關政府部門出臺了《外國人在中國永久居留享有相關待遇的辦法》《關于為外籍高層次人才來華提供簽證及居留便利有關問題的通知》《關于為外籍高層次引進人才提供簽證及居留便利備案工作有關問題的通知》《關于建立海外高層次留學人才回國工作綠色通道的意見》等文件，涉及出入境、停居留、醫療、保險、稅收等多個方面，為外國人才提供諸多方便，但仍需要出臺相關實施細則和辦法，簡化、規范相關流程和程序，為外國人才提供更多方便。（柳學智 作者系中國人事科學研究院副院長、研究員）

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