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| （向春/圖） |
村級選舉影響有限
南方周末：
我注意到，就您早期對中國的研究而言，更多集中在精英政治這塊，但近些年來深入到中國一些地方做了不少關(guān)于基層政治尤其地方治理創(chuàng)新方面的研究，這種研究對象的轉(zhuǎn)移是出于什么考慮？
傅士卓：
這當(dāng)然是考慮到中國未來的發(fā)展情況，尤其自1990年代以來，中國社會的矛盾愈演愈烈，我很關(guān)心這些矛盾在未來進(jìn)一步的發(fā)展變化，以及中國各級政府又會采取什么樣的措施去克服這些矛盾；特別是干群矛盾的日趨激烈化，這已成為影響中國共產(chǎn)黨執(zhí)政穩(wěn)定性的一個重要因素。為了進(jìn)一步了解這些問題，我去了中國很多地方，包括四川、浙江等等。
南方周末：
談到基層政治，我首先想到的是基層民主和基層選舉問題，雖然這些年來中國在這一塊取得了一些成績，但給不少人的感覺仍是進(jìn)度偏慢，以直接選舉為例，目前我們?nèi)酝Ａ粼诖逡患墶?/p>
傅士卓：
就我個人的研究而言，我關(guān)注的重點(diǎn)不在村級選舉，因?yàn)槲矣X得這一級選舉的成功與否對整個中國政治體制的影響極其有限，畢竟就中國現(xiàn)實(shí)來講，很多自然村還是以自治為主的，而且村一級并不囊括在中央、省、市（區(qū)）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）這樣一個五層政治架構(gòu)中，它對整個中國政治體制的變革并不會帶來多大的動力或者說壓力。
但我觀察到，自1990年代末開始，中國不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始做了一些嘗試和創(chuàng)新，這引起了我的興趣，因此，我才逐步開始研究中國的基層政治問題。
地方政府做了不少創(chuàng)新
南方周末：
很多人一度很看好這些嘗試和創(chuàng)新，比如在一些地方就進(jìn)行過鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選的試驗(yàn)，但這類試驗(yàn)并沒有得到推廣，往往只是曇花一現(xiàn)。
傅士卓：
但是，也不能完全否定這些創(chuàng)新和嘗試，它們中有很多還是很不錯的，特別是1995年，中共中央組織部發(fā)了一個關(guān)于干部提拔的文件，其中提到，基層干部的選任可以通過幾個階段來完成，雖然沒明確說選舉，但至少給了一個可供討論的口子。也正是因?yàn)橛辛诉@個文件，后來在四川、湖北等省的一些地方出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級選舉的嘗試，像四川的新都市、四川的平昌縣和湖北的楊集就陸續(xù)搞了一些選舉。
回到你的問題，這類嘗試為什么沒能得到推廣，我想，按照美國的社會科學(xué)理論，這里邊最主要的因素還是一個路徑依賴的問題。試想，如果有足夠的激勵機(jī)制鼓勵地方政府做這類嘗試和創(chuàng)新，我認(rèn)為，事情是能夠逐步做成的，這樣，中國就有可能慢慢地走上一條基層民主的路。遺憾的是，后來我發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)中沒有這樣的激勵機(jī)制，也就是說，地方政府和官員做這些嘗試和創(chuàng)新是得不到好處的。
南方周末：
后來嘗試的空間越給越窄了。
傅士卓：
現(xiàn)在基本上不存在了。雖然有些地方還在搞各種形式的選舉，但這些選舉往往不帶有競爭性。
南方周末：
給地方創(chuàng)新和嘗試的空間，您認(rèn)為是出于什么樣的考慮？
傅士卓：
我想主要是基于：在很多地方，干部和民眾的沖突日趨激化，也就是說，很多地方干部行事武斷，他們在土地征收等各種問題上，濫用手中的權(quán)力，欺負(fù)民眾；另一方面，地方政府中又出現(xiàn)了很多小派系，嚴(yán)重影響了地方官員的選任。
正是意識到上述問題的存在，并且處于提高地方干部素質(zhì)的考慮，決策層特別是中組部開始覺得，如果可以讓更多人參與到地方干部的選擇、提拔中來，引入適度的競爭性，可能能起到一定效果，進(jìn)而使選出來的干部真正做到為人民服務(wù)。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選因何沒繼續(xù)下去
南方周末：
關(guān)于地方派系問題，2011年，北京大學(xué)有一個叫馮軍旗的博士，曾下到中部的一個縣掛職縣長助理，然后，他結(jié)合自己對當(dāng)?shù)卣蔚挠^察和思考，完成了一篇影響很大的博士論文—《中縣干部》，他在這篇論文里對縣際政治中的政治家族現(xiàn)象描述得特別詳細(xì)。他在文章里說，自己所在的那個縣，從政治到經(jīng)濟(jì)，基本掌控在幾個家族手里。
由幾個家族或跟他們關(guān)系密切的人掌控一個地方，比較普遍。在您看來，出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因是什么？
傅士卓：
這個邏輯很好理解，任何一個人，只要手上有了難以制約的權(quán)力，首先想到的必然是提拔自己認(rèn)識的人，給他們好處，像親戚、朋友以及秘書等，這樣一來，勢必就會在地方形成以家族為單位的小派系。
像我前邊說的，在1990年代，正因?yàn)樵诘胤匠霈F(xiàn)了這種家族化、派系化傾向，中組部才出臺文件允許地方在選拔干部上做嘗試和創(chuàng)新，這便有了你前邊提到的鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選試驗(yàn)，這也是我前些年特別感興趣的話題。
南方周末：
可現(xiàn)在地方似乎不愿再做鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選這類嘗試了，這又是哪些因素造成的？
傅士卓：
最主要的因素是，如果通過選舉來決定地方干部，同現(xiàn)有的干部體制是有矛盾的。現(xiàn)在，一個地方的干部必須服從且只用服從自己的上級，一旦實(shí)行選舉，被老百姓投票選出來的干部，還必須對選民負(fù)責(zé)。
“惟上是從”激化了干群矛盾
南方周末：
您之前文章說地方政府運(yùn)行的邏輯是“惟上是從”。但這樣一個邏輯，勢必導(dǎo)致一些官員背離執(zhí)政黨說的“為人民服務(wù)”宗旨，進(jìn)而導(dǎo)致地方政府治理能力薄弱，出現(xiàn)各種問題，其中上訪就是個典型。
傅士卓：
問題還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止如此。自1994年，中央政府實(shí)行分稅制改革以來，地方政府錢少了，一方面又要求他們把經(jīng)濟(jì)搞上去。此前，中國很多地方發(fā)展過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但因?yàn)榈娇h一級缺乏財政支持，沒能搞成。在這之后呢，中央再管地方要錢，地方各個層級的政府就只能通過土地財政等路子拿錢。但這種做法勢必會侵犯到老百姓的利益。
可是在政績指標(biāo)的壓力下，地方干部沒得選，他們找不到其他生財辦法。另一方面，在這個過程中，還產(chǎn)生了尋租和腐敗。現(xiàn)在地方很多干群矛盾都是在這個過程中產(chǎn)生的，比如土地征收和房屋拆遷過程中的補(bǔ)償不公問題，老百姓的利益受損了，他們很自然地就走上了上訪之路。
南方周末：
在法治發(fā)達(dá)的國家，民眾遇到問題首先想到的應(yīng)是找法院，在中國，老百姓的思路仍舊是遇事找領(lǐng)導(dǎo)。
傅士卓：
這也是從中國傳統(tǒng)文化衍生出來的。再就是，他們認(rèn)為現(xiàn)有的法律體系不但不可靠，而且一場官司打下來要花很多錢。遇事找法院，可能花了錢卻解決不了問題，告政府的話，還有被報復(fù)的可能，所以他們當(dāng)然寧可上訪也不要提起訴訟。
南方周末：
畢竟民告官的風(fēng)險很大，很多地方法院不受理這類案件，害怕得罪地方政府。
傅士卓：
肯定會得罪。
南方周末：
在十八屆三中全會通過的全面深化改革決定中，司法改革這一塊有個比較大的突破，就是逐步將地方法院的財權(quán)獨(dú)立出來。
傅士卓：
這是正在或即將要開始做的。我聽說，中國現(xiàn)在有六個地方的法院在試點(diǎn)這樣的改革。這樣做的原意是不錯的，最終能否起到實(shí)際效果，還有待觀察。畢竟，不管怎么改，法官還住在那個地方，地方官員仍會有很大的權(quán)力。在這種情況下，要想做一個真正獨(dú)立的法官，可能意味著生活上的艱辛。
南方周末：
我之前接觸過一個地方法院的院長，她就對增加司法獨(dú)立性表示了擔(dān)憂，她覺得，在當(dāng)前其他改革不能配套做到的情況下，司法獨(dú)立了，民眾可能會無限度地給法院施加責(zé)任，會認(rèn)為所有問題都應(yīng)由法院解決，解決不好就是法院失職。而眾所周知，不是所有問題都應(yīng)由法院解決，法院也沒能力解決所有問題。她擔(dān)心這樣的改革很可能會進(jìn)一步加深民眾對司法的不信任。
傅士卓：
她的擔(dān)憂有一定道理。
溫嶺懇談會模式的遺憾
南方周末：
據(jù)我所知，這些年您對浙江和四川推行的一些創(chuàng)新關(guān)注較多，其中對浙江溫嶺的民主懇談會情有獨(dú)鐘。能不能簡要介紹您眼中的溫嶺創(chuàng)新？
傅士卓：
就我的觀察而言，相對來講，溫嶺的嘗試比較成功。我現(xiàn)在擔(dān)心的是，這種嘗試和創(chuàng)新沒有完全制度化，也沒有推廣到其他地方。這個事情緣起于溫嶺當(dāng)?shù)氐乃枷胝喂ぷ鳎诋?dāng)?shù)兀鸪跞藗儗@樣的活動沒多大興趣，參與的積極性也不是很高，為了激發(fā)老百姓參與，溫嶺地區(qū)的一些政府工作人員就萌生了最大限度讓老百姓說話的理念，讓老百姓有什么不高興就提出來，政府盡量當(dāng)場解決問題，這個理念得到落實(shí)，便出現(xiàn)了民主懇談會這樣一個形式。
據(jù)我了解，早期的民主懇談會，老百姓的意見非常強(qiáng)烈，對地方干部提了很多問題，有時，場面甚至搞得有點(diǎn)像“文革”批斗會。遇到這種情況，一些干部難免會不高興，但他們中的大多數(shù)人還是愿意把這個事情繼續(xù)做下去。于是，他們找到了浙江大學(xué)，跟一些做相關(guān)研究的教授溝通。這些教授告訴他們，民主懇談會這種做法對地方治理有好處，來來回回討論了很長一段時間，當(dāng)?shù)卣磐饫^續(xù)搞下去。
但是，民主懇談會畢竟不是體制內(nèi)的東西，它的實(shí)施和運(yùn)轉(zhuǎn)都缺乏相應(yīng)的法律基礎(chǔ)，現(xiàn)實(shí)中存在各種問題。很長一段時間，溫嶺的政府決策者就面臨這樣一個選擇：是把懇談會停下來，還是就此將它制度化、法治化。最后商量出來的辦法就是把這一形式同地方的人大體制連接到一塊。
于是，現(xiàn)在的民主懇談會分了農(nóng)業(yè)、工業(yè)和社會事務(wù)三個小組，地方人大召開時，他們以組別形式分別向人大做報告。這不失為一個聆聽和體現(xiàn)民意的好做法。
從2005年始，溫嶺還在此基礎(chǔ)上在預(yù)算公開化上做出了突破。在其他地方，基本上沒人知道當(dāng)?shù)卣念A(yù)算情況。而在溫嶺，從2005年開始，代表們要求把預(yù)算公開化，并且可以對政府在哪個方面花了多少錢提出疑問。
也正是從那一年開始，溫嶺的人大會上出現(xiàn)了不少預(yù)算分布的提案。不少代表開始指出政府在哪些方面的錢花多了，哪些方面的錢花少了，應(yīng)該將有些領(lǐng)域多出來的部分轉(zhuǎn)移到投入不夠的領(lǐng)域。
南方周末：
合理分配預(yù)算。
傅士卓：
對，相關(guān)的提案在人大開會時都要提交主席團(tuán)討論，進(jìn)而提出新的預(yù)算公開方案，然后再向與會代表報告，最后由代表投票決定。這樣一個程序走下來，我認(rèn)為比較合理，它至少能給地方政府施加一定壓力，讓他們聽取到老百姓的意見，至少據(jù)我了解，有了一定預(yù)算公開和預(yù)算民主的溫嶺，地方債務(wù)相應(yīng)減少了不少。
當(dāng)然，我已經(jīng)三年沒去過溫嶺了，現(xiàn)在那兒的情況發(fā)展到什么程度，也不是很清楚。總的體會是，溫嶺給了老百姓參與預(yù)算討論的機(jī)會，但在具體地制度形成和落實(shí)中，還是有限制的：一方面，整個預(yù)算投入還不能討論；另一方面，現(xiàn)在還沒有形成決算機(jī)制。正常來講，年初由預(yù)算決定政府花多少錢、怎么花、花在哪些地方，年底應(yīng)有個決算，讓老百姓知道這個錢是不是按照預(yù)算去花的，但溫嶺的預(yù)算民主中沒有這個。
再就是人員構(gòu)成問題，理財委員會中，絕大多數(shù)人還是政府工作人員，這就成了自己檢查自己，無法起到實(shí)質(zhì)作用。
最后就是一個觀念問題。據(jù)我了解，當(dāng)?shù)厝杂胁簧偃藢μ岣呷舜蟮匚槐硎緫岩桑辉缚吹饺舜髾?quán)力逐步擴(kuò)大。但在我看來，在目前的政治體制框架下，像溫嶺這種增強(qiáng)人大作用的創(chuàng)新不僅合法，而且很有必要。從2005年算起，溫嶺的懇談會也走了差不多十年時間了，但并沒有被推廣到浙江別的地方，更不要說其他省份了。十年了，改革仍停留在試點(diǎn)階段，令人遺憾。
所以，你會看到，其實(shí)不用照搬西方的民主體制，僅就進(jìn)一步完善現(xiàn)有的政治體制而言，中國的中央和地方政府還是有很多事情可做的。
直接稅，稅改方向
南方周末：
的確如此。像溫嶺這樣適度允許老百姓參與預(yù)算的，還是鳳毛麟角。除了預(yù)算，老百姓在問責(zé)上更是缺少參與。
傅士卓：
這是個很有意思但又有點(diǎn)悲哀的現(xiàn)象，老百姓在各級政府的決策和問責(zé)中沒有發(fā)言權(quán)。
我記得之前杭州市要建一個垃圾焚燒廠，當(dāng)?shù)孛癖姴淮饝?yīng)，不少人走上街頭抗議，最后釀成了事件。我在想的是，為什么地方政府在做這樣的決策時，不去咨詢老百姓的意見，問問他們同不同意建，并且跟他們解釋建垃圾焚燒廠的可取之處，以及政府這樣做的各種考量，這應(yīng)該是形成一個決策的基本邏輯啊。遺憾的是，大多數(shù)地方政府工作人員沒有這樣的意識，相比其他很多地方，杭州的治理水平已經(jīng)高很多了，但他們在決策中，仍舊沒有做相應(yīng)的民意調(diào)查和溝通，至少可以開個聽證會。
南方周末：
繼續(xù)說政府花錢這件事。在新一輪的改革方案中，財稅體制改革占比很大。您前邊也講到，1990年代分稅制確立后，中央政府的財政收入大幅增長，中國國家能力也相應(yīng)得到提升。但這種稅制走到今天，地方政府已不堪重負(fù)。
說到底，就是中央和地方財權(quán)和事權(quán)嚴(yán)重不匹配，地方得做很多事，可是沒錢，就出現(xiàn)了土地財政和地方債問題。要向您請教的是，從地方政府的角度出發(fā)，您對中國正在進(jìn)行的財稅體制改革有什么建議？
傅士卓：
中國的政治架構(gòu)比較復(fù)雜，一共有五個層級的政府。反觀美國，政府只有三個層級，可以很清晰地看出來，每個地方政府的財政收入基本來自當(dāng)?shù)乩习傩绽U的稅，所以大家會很關(guān)心政府怎么花這筆錢。我所在的小鎮(zhèn)，每年都有一個town meeting，用來討論政府的預(yù)算，會開得很熱鬧，因?yàn)榇蠹叶紩X得政府是在花自己的錢。比如，有孩子的人就希望在教育方面多做投入，實(shí)際上政府的主要預(yù)算也都集中在這塊，但沒孩子的可能就不樂意了。
結(jié)合你的問題，稅收制度要怎么改變？我認(rèn)為，一個基本的方向應(yīng)該是，每一個層級的地方政府對自己所在區(qū)域的稅收都應(yīng)有主導(dǎo)權(quán)。而且，如果老百姓納的稅直接成了自己所在地方政府的財政收入，當(dāng)然會關(guān)心政府預(yù)算，確保他們的錢不被亂花掉。中國現(xiàn)在的情況不是這樣，老百姓對自己上交的錢并不是很關(guān)心，他們會認(rèn)為這個錢一旦交上去就是國家的錢，跟自己沒多大關(guān)系。
南方周末：
我們的教育里邊，也強(qiáng)調(diào)納稅人意識，但只是單純從義務(wù)層面來強(qiáng)調(diào)，說“納稅是每個公民的光榮義務(wù)”，逃稅偷稅漏稅是可恥甚至違法的，但在稅收花費(fèi)的參與這個層面卻很少提及。
傅士卓：
是這樣，但我覺得，如果以家庭為單位向老百姓征收直接稅，那他們當(dāng)然會去關(guān)心政府的預(yù)算和花費(fèi)，而且有了老百姓的監(jiān)督，可以減少地方政府的腐敗。這樣的措施，剛開始實(shí)施時，老百姓可能會不高興，但我覺得很有必要。
南方周末：
但中國現(xiàn)在的隱性稅負(fù)很高，很多老百姓也意識到了這個問題，在這種情況下，再建議政府征收直接稅，他們必然會更不高興。
傅士卓：
我也知道中國的稅收制度以間接稅為主，而且是疊加的，但我覺得地方政府可以通過增加直接稅收，去減少間接稅，如果做得好，老百姓的負(fù)擔(dān)不但不會增加，還會相應(yīng)地減少。當(dāng)然，這需要時間。
反腐成功要改革體制
南方周末：
中國基層政治運(yùn)作和地方政府治理創(chuàng)新上遇到這么多問題，事情終歸還是需要人去解決。現(xiàn)有的干部人事制度，雖然在選拔和考核干部上定了一些標(biāo)準(zhǔn)，但如您所說，這些東西還是不夠制度化。
傅士卓：
對中國而言，一直以來，這都是一個很大的問題。在現(xiàn)有體制內(nèi)，每一個層級政府的官員，手中的權(quán)力都非常大，他們在選人用人上勢必帶有各種主觀因素的考量，提拔誰，不提拔誰，隨意性很大，人治的色彩太重了。
南方周末：
如果從干部人事制度著手推進(jìn)體制改革，應(yīng)該是一個體制內(nèi)易于接受的嘗試，您覺得呢？如果這塊要改革，您覺得可以從哪個點(diǎn)入手？
傅士卓：
黨內(nèi)民主好像有一定希望，但較難落實(shí)。我記得十六大明確肯定了黨內(nèi)民主，中國官方和學(xué)界也出了不少這方面的理論成果。
南方周末：
在目前大規(guī)模反腐的背景下，有些官員覺得“做了就可能犯錯，做得越多，犯錯的可能性就越多”。如果要將全面改革決定中的規(guī)劃落到實(shí)處，就必須改變這種局面。改革終究是人做的，如果沒有人做，就只能停留在口號和文件層面。
傅士卓：
這就涉及反腐敗的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則問題了，要對什么是腐敗做出嚴(yán)格限定。現(xiàn)在的反腐為什么會讓有些官員產(chǎn)生不作為心理，問題還是出在規(guī)則本身，規(guī)則不清楚，潛規(guī)則就會橫行。
我記得波士頓有個議員不久前因?yàn)樨澪哿?萬美金，被判了8年有期徒刑。我說這個數(shù)目時，你笑了，因?yàn)檫@個數(shù)字對中國有些貪官來講太小了，根本不會放在眼里。我舉這個例子是想告訴你，在美國，反腐是在嚴(yán)密的法律前提下進(jìn)行，法律上對什么行為構(gòu)成腐敗，及腐敗的數(shù)額和相應(yīng)處罰，都有嚴(yán)格規(guī)定。
提高基層公務(wù)員的待遇
南方周末：
最近受反腐和大興節(jié)儉風(fēng)的影響，基層公務(wù)員的福利待遇也相應(yīng)減少。很多地方基層公務(wù)員的工資本身就不高，但在官僚系統(tǒng)里，他們做事最多。于是這份工作越來越?jīng)]有性價比，付出的勞動和回報不成正比。現(xiàn)在這個群體很焦慮，經(jīng)常抱怨。將來，選擇做基層公務(wù)員的人可能會越來越少。
傅士卓：
我聽說今年考公務(wù)員的人就減少了。
但話說回來，中國的人很多，所以我覺得人員不是問題，問題是這群人的素質(zhì)好不好。隨著待遇變差，能干的人不再愿意進(jìn)入公務(wù)員系統(tǒng)了。
南方周末：
這好像對中國的基層治理也不是好事。
傅士卓：
當(dāng)然，我覺得短時間內(nèi)可做的是提高這樣一個群體的工資待遇，更重要的是讓他們明確自己的職責(zé)所在。
南方周末：
現(xiàn)在有八項規(guī)定。
傅士卓：
我當(dāng)然知道，過去中國官員喝酒太多，喝掉了很多錢，但我覺得也沒必要完全規(guī)定死，喝一點(diǎn)酒還是可以的嘛，就是要有個標(biāo)準(zhǔn)。
南方周末：
中國的關(guān)系文化，很多事情就是在酒桌上完成的。
傅士卓：
對。我在浙大參加兩頓飯，陪同的老師明確說，酒是從家里帶過來的，不是花學(xué)校錢買的。
南方周末：
您是覺得這些反腐措施不制度化的話，很難持續(xù)下去？
傅士卓：
不能單靠運(yùn)動去解決現(xiàn)在的問題，中國1949年后先后進(jìn)行了那么多運(yùn)動，問題解決了嗎？所以，要強(qiáng)調(diào)制度化。
南方周末：
從您所在的國家，您在波士頓的一些經(jīng)歷，在地方政府治理這一塊有沒有一些可供借鑒的做法？
傅士卓：
我舉一個例子，波士頓的市長剛剛退休，他當(dāng)市長二十年了，時間很長。據(jù)我了解，他下臺時，差不多跟波士頓一半的老百姓握過手了。所以，這也是在走群眾路線，天天跟老百姓打成一片。
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傅士卓（Joseph fewsimth）美國波士頓大學(xué)國際關(guān)系與政治科學(xué)教授，波士頓大學(xué)跨學(xué)科東亞研究項目主任，哈佛大學(xué)費(fèi)正清中國研究中心研究員。1980年，傅士卓從芝加哥大學(xué)中國政治問題專家鄒讜教授門下畢業(yè)，其博士論文后來以《民國時期的政黨、國家和地方精英：上海的商會組織與政治》（Party，State，and LocalElites in Republican China：Merchant Organizationsand Politics in Shanghai，1890-1930，1985）為題出版。傅士卓是英語學(xué)界近些年來相當(dāng)活躍的研究中國政治的代表學(xué)者，其研究領(lǐng)域包括比較政治學(xué)、當(dāng)代中國政治與外交。1983至1987年和1989至1991年，傅士卓先后在美國對外信息處（Foreign Broadcast InformationService）擔(dān)任分析師、高級分析師。
