■本報記者 秦志偉

一波高校又開始行動了。

從4月29日至今，北京大學與威海市共建的海洋研究院、中國農業大學與地方共建的內蒙古現代農牧業研究院、中國醫學科學院北京協和醫院與蘇州市共建的國家醫學科技創新體系核心基地蘇州分基地相繼揭牌成立或啟動建設。在此之前（4月22日），中國中醫科學院與蘇州市政府合作建設的中國中醫科學院大學已落戶蘇州。一時間，高校異地辦學模式再次引發社會的廣泛關注。

中國教育發展戰略學會副會長李志關注這一模式很久了。看到其“野蠻生長”的狀況，他說：“高校異地辦學之風該剎剎了。”

高校異地辦學在我國已有40余年的歷史。作為高校和地方政府共同合作的產物，高校異地辦學雖然同時滿足了雙方的某種需求，但其機構權屬模糊、大學精神缺失、管理成本增加等弊端一直未得到有效解決，且分散高等教育資源投入等問題逐漸顯現。專家表示，是時候規范一下高校異地辦學了。

顧慮與擔憂一直存在

上世紀80年代，高校異地辦學開始興起，其方式從在同一城市建立多校區發展到打破行政邊界限制建立多校區。

2020年，華東師范大學國家教育宏觀政策研究院副教授劉皛發表了兩篇論文，專門研究高校異地辦學模式。她發現，高校異地辦學的最初動因是緩解高等教育大眾化進程中出現的辦學條件不達標、辦學規模被制約、發展速度受限等困局，但進入21世紀以來，越來越多的高水平大學把拓展資源、滿足多元化發展需要和進一步提升質量作為異地辦學的主要目標。

曾有文章統計，截至2020年4月底，國內有53所“雙一流”建設高校在異地共設立了166個機構。其中東部內部流動97個、西部流向東部20個、東北流向東部13個、中部流向東部15個。值得一提的是，“雙一流”建設高校擴張的主要流向為東部沿海城市，流向東部的新設機構占總數的87%。

“雖然我國高校多校區辦學特點與其他國家或地區不同，但多校區辦學總體上反映了當今世界各國高等教育的發展趨勢。”劉皛說。

在我國，高校異地辦學有相對成功的案例，如哈爾濱工業大學（深圳），也有不少失敗案例，如部分高校相繼撤回校區或分校。但是，李志民提到的異地辦學機構權屬模糊、大學精神缺失、教師分身乏術、管理成本增加等問題則一直飽受詬病。

吉林大學高等教育研究所教授趙俊芳等人研究發現，異地辦學機構的權屬模糊，會造成多元辦學主體之間的利益沖突、高校與異地校區管理機制的不契合、異地辦學的“孤島”隱憂等問題。

對此，有學者以美國加州大學異地辦學作為應該支持我國高校異地辦學的例子，但實則不然。李志民分析，加州大學分校與國內高校的跨省異地分校有本質區別。一是隸屬關系不同。加州大學分校之間都是獨立辦學，級別也完全一致，有合作關系而無隸屬關系；而國內高校本部與分校之間是隸屬關系。二是所跨區域不同。加州大學的十幾所分校都分布在加州地區；而我國高校異地辦學區域跨度很大，如從北京、黑龍江等地到廣東、福建等地辦學。

“如果沒有教育行政部門的合理引導和規范，我國高校異地辦學的無序發展容易演變成‘能圈則圈’。”在揚州大學廣陵學院院長張清看來，“短視”的辦學行為是違反教育規律的。

不是市場行為卻交易性強

在我國，作為高校主體的公辦院校，本身肩負著立德樹人、提高全民素質、促進教育公平等任務。高校異地辦學行為也應該如此，其方式不能完全等同于企業，但劉皛發現，高校在資源競爭中不斷開拓新市場的行為卻與企業有一定的相似性。

根據法律，我國實行的是中央政府、省級政府、地市級政府三級辦學，中央政府、省級政府二級管理的體制，即“三級辦學二級管理”體制，但很多地區的實踐運作往往是“三級辦學三級管理”，地市級政府沖破制度的“真空”，成為高校辦學實踐的主體。高校異地辦學的運作過程就體現了這一點。

以北京大學與威海市共建北京大學威海海洋研究院為例。在揭牌儀式上，北京大學校長郝平、副校長張平文均表示，支持和推動更多成果和重要平臺在威海落地。威海市市長閆劍波則表示，將為北京大學海洋領域學術交流、技術研發、成果轉化提供優質服務、優惠政策、優良環境等。

這樣的合作意向并不是僅在北京大學和威海市政府的合作中存在，其他高校異地辦學同樣如此。也就是說，高校和市級政府相互之間有明確的利益訴求。

雖然高校異地辦學已是既成事實，甚至仍處于不斷擴大的狀態，但教育主管部門對其一直持不鼓勵、不支持的政策取向。

在2019年答復全國政協十三屆一次會議相關提案時，教育部明確提出，不贊成高校建立異地校區，原則上不予審批。但這一答復也傳遞出另一種對高校異地辦學的態度——對于高校自主權范圍內的異地科研合作與轉化以及延伸性的研究生院建設，高校可自主安排。

劉皛研究發現，很多異地辦學機構最初以研究院、研究生院、成果轉化基地等名義獲得審批，但隨后在發展過程中逐步擴展機構功能，最終轉化為承擔全日制學生培養、科學研究和社會服務職能的綜合型校區。

要規范也要有政策彈性

當前，我國高等教育正尋求以質量提升為核心的內涵式發展道路，鑒于對存量的結構固化和傳統發展方式路徑的優化難度相對較大，無論是高校還是地方政府，增量始終更具誘惑力，異地辦學就是一個極具吸引力的增量。

然而，由于異地辦學機構責任主體關系復雜，高校的行政管理主體和異地辦學機構的行政管理主體相互分離，高校、高校主管部門、流出地政府、流入地省級政府、流入地市級政府的不同利益訴求不僅難以得到平衡，甚至還會產生沖突和矛盾。

最近幾年，李志民還總聽到部分地方院校抱怨當地政府的投入少等問題。

“高校盲目擴張導致國家和地方不得不增加財政投入，所謂的強強聯合反而分散了高等教育資源。”他向《中國科學報》解釋，很多省市為了吸引優質資源，不惜花費重金，提供包括土地在內的各種優惠條件。在本地財政和資源有限的情況下，當地政府不得不壓縮本地大學的各項投入。

另一種現象也值得關注，有些高校的異地校區得益于經濟發達城市所提供的辦學環境與條件，其辦學重心發生了轉移，老校區功能逐漸弱化和縮減，導致原所在地高等教育資源流失。

但劉皛也不否認，高校異地辦學模式是一種共贏的跨行政區治理探索，為拓展優質高等教育資源的增量提供了一條創新路徑。“需要在加強基本規范的同時，給予一定的政策彈性。”

她建議，中央應基于高等教育總體布局與戰略規劃做好頂層設計，建立促進異地辦學的基本規范，明確三級政府各自的責任義務和利益。

除此之外，還應將異地辦學機構的辦學質量納入監測和評估體系，保障并提高機構的辦學質量。例如，可在“雙一流”建設評估中，把高校優化多校區辦學模式、促進資源整合與體制機制創新作為重要內容；在本科教學評估中，把承擔本科生教學任務的異地校區建設條件保障作為評估的重要內容。

在張清看來，完善財政撥款體系以及對高校評估、績效評價體制機制更為關鍵。

“除了加大頂層設計以及監管的力度外，還應該從制度本身入手。”李志民進一步表示，從區域發展角度來看，只要將當前異地辦學全部并入當地高校并由當地教育部門管理，既可以清晰界定異地辦學的利益邊界，又可以讓各地安心發展本地高校，一舉兩得。